El Plan de Desarrollo 2022-2026 ¿Existe una estrategia?

¿Existe una estrategia?

Menos publicitado que las grandes reformas sociales, el Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el gobierno ha recibido menos atención. Sin embargo trae varias novedades que merecen ser discutidas a fondo.

Que un Gobierno presente un Plan de Desarrollo podría parecer algo simplemente rutinario pero en este caso –del “Cambio”– nos trae, a la vez, una novedad. Como se sabe, está previsto en la Constitución y las leyes que todo gobierno debe hacerlo, de acuerdo con un procedimiento que también está previsto; procedimiento que incluye, antes de su debida aprobación por parte del Congreso, un mecanismo de participación de la sociedad civil: el Consejo Nacional de Planeación. No obstante, hoy en día, este Plan, que supone un cambio, el cual se espera sea verdaderamente profundo, tendría que ser, al mismo tiempo y en primer lugar, un arreglo de cuentas.

Necesidad de un cambio en el enfoque

En efecto, detrás de la retórica jurídica y el lento procedimiento se ha escondido un vacío. Hasta ahora los planes formulados después de la expedición de la Constitución de 1991 han renunciado a la función planificadora, olvidando su razón de ser. Con el advenimiento del neoliberalismo habían quedado atrás los modelos de intervención del Estado en la economía capitalista, consagrándose el mercado como el supremo regulador y presunto mejor “asignador” de recursos. Y fue precisamente el gobierno de 1990 quien sustentó e inauguró este engendro contradictorio de un “Plan que no planea”. Según sus propias palabras: “[…] busca promover un ambiente institucional para que el sector privado, y en general todos los ciudadanos, sean los actores centrales del proceso de cambio y crecimiento” 1.

El Plan debe reducirse, pues, a obrar sobre el marco institucional que abriga al mercado. En su caso (1990-1994) a impulsar, “a tono con las corrientes mundiales en el campo económico”, las profundas reformas institucionales requeridas; justamente las necesarias para desmontar o eliminar los instrumentos de cualquier posibilidad de planeación2. Hoy lo tenemos claro: desregulación y privatización. Garantías para el inversionista nacional y extranjero. O mejor: creación de mercados rentables y cautivos en las ramas, principalmente de servicios, incluidos los sociales, que antes atendía el aparato estatal.

Y un aspecto curioso para tener en cuenta. Los autores de ese Plan (1990-1994) no temen anunciar la demolición del modelo que venía y la inauguración de uno completamente nuevo. En el prólogo, el Presidente Gaviria pontifica: “el gobierno recogerá la tolda vieja de la intervención con sus parches y goteras…”3. No habían pasado sino poco más de treinta años desde la última gran reforma de Lleras R y del refinamiento inspirado en Currie con las “cuatro estrategias” al empezar la década del setenta, y ya, según ellos, se podía levantar con alborozo su acta de defunción. Y aún más: con la arrogancia que les daba el haber sometido a una parte, la más vistosa, de la insurgencia armada y como si fueran su reemplazo, dicen: “[…] este gobierno ha tenido la voluntad, la capacidad y la decisión de ‘revolcar’ las instituciones colombianas…”4. En cambio hoy, también con un poco más de treinta años de diferencia, este tipo de formulaciones “contestatarias” se ha vuelto un tabú, casi un delito de lesa humanidad. No sólo para la derecha neoliberal que obviamente defiende su legado, sino para el centrismo timorato que pulula en los medios académicos y llama a “construir sobre lo construido”.

Es por eso que vale la pena examinar si este gobierno en verdad se ha atrevido a proceder de manera análoga, aunque opuesta, a los “revolucionarios” de entonces. Con una dificultad que no es posible soslayar. Es más fácil desmantelar el Estado y entregar sus funciones a los ambiciosos negociantes que arriesgarse a afectar a estos poderosos beneficiarios tratando de recuperar la intervención estatal. No se trata de “volver al pasado” como malintencionadamente suele decir el coro opositor, para asustar a los jóvenes, como si fuera todavía la representación del “futuro”, sino de invertir los supuestos de la filosofía ordoliberal. Esto es, devolver al Estado su función planificadora. Aunque con características diferentes, cabe advertir. En sentido estricto se trataría de un cambio más profundo: de redefinir lo “público”. Una nueva “revolución pacífica”. Denominación que hoy estaría mejor ajustada a la realidad pues la victoria electoral de “la izquierda” se suele utilizar una y otra vez como argumento en contra de la validez de las insurgencias armadas.

De la forma al contenido

El actual Plan de Desarrollo (2022-2026) sigue los pasos del Programa Petro-Francia. Incluso su atractivo título lo recoge: “Colombia: Potencia Mundial de la Vida”.5 Y conserva de éste, el tono, más que todo intencional, de unos principios programáticos. Como si quisiera, con este énfasis en la dimensión trascendental, reafirmar la voluntad de cambio, dada la imposibilidad de convertir las aspiraciones en objetivos factibles. Muestra de ello su singular método de exposición. Cada uno de los cinco “ejes de transformación” se desarrolla a través de tres puntos: Ideas clave, Indicadores de primer nivel, y Catalizadores. El primero es una simple ayuda para la lectura y el segundo una cuantificación de algunos resultados ofrecidos. Al final del documento se complementa con una extensa lista de indicadores de “segundo nivel”.

Es, pues, en el último punto en donde realmente se exponen los contenidos y propuestas cuya redacción muchas veces sigue evocando la idea de intenciones (promoverá, facilitará, buscará…). Y cabe la inquietud: ¿por qué llamarle “catalizadores”? Si catalizar es favorecer o acelerar el desarrollo de un proceso, querría decir que la transformación aludida ya está en marcha. Impresión que, para sorpresa nuestra, no podemos descartar. La verdad es que en no pocas ocasiones se trata de modificar, corregir o ampliar instituciones y políticas que ya existen, lo cual se corrobora en el tipo de modificaciones legislativas propuestas en el articulado del proyecto. Esto pondría en duda la radicalidad de la pretensión transformadora.

En realidad, en las más de 300 páginas del texto, no se plantea de manera explícita la necesidad de reformular la noción misma de planeación, es decir, la cuestión comentada al principio acerca de la intervención del Estado. –Esto parece haberse dejado, en los hechos, a las grandes reformas propuestas en el Congreso, como la de salud, la laboral y la pensional. Las mismas que, por supuesto, han motivado un gran escándalo entre los neoliberales: el pretendido “estatismo” de Petro–. Sin duda, en aras de la gobernabilidad, se ha tratado de evitar, durante la discusión del Plan, confrontaciones innecesarias. La cuestión aparece solamente, y como una categórica toma de posición, en la Introducción preparada por el Director General. Con una tesis: “las dinámicas públicas y privadas son complementarias”.

El objetivo aparece como un enunciado tanto de los fines como del camino escogido (un nuevo contrato social) que repite, como era previsible, la filosofía del Programa: “sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida, a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestra forma de relacionarnos con el ambiente, y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza”6.

El ímpetu transformador se expresa en las “Cinco Transformaciones” mencionadas antes que son: 1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental; 2. Seguridad humana y justicia social; 3. Derecho humano a la alimentación; 4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática; 5. Convergencia regional.

A primera vista parece afincado en una estrategia redistributiva. El grueso de la oferta (porque es eso, fundamentalmente) se concentra en la justicia social que ocupa casi 60 páginas del segundo eje a las que habría que añadir otras tantas dedicadas a los “actores diferenciales para el cambio” (dimensión transversal)7. Incluso podrían agregarse también las diez páginas consagradas al derecho a la alimentación. Si bien se vuelve aquí al protagonismo de lo público, no parece haber un cambio apreciable en las políticas y programas. Lo que hace, en fin, es reiterar los compromisos del Estado en materia de Derechos Humanos por lo cual se expone a ser juzgado simplemente por el grado de cumplimiento de las metas.

¿Cuál es entonces su enfoque del desarrollo, esencia de un plan como éste? Con algo de razón, podría argumentarse que, de manera “disruptiva” (como hoy se dice) se aparta de la noción misma de desarrollo. Incluso de la de “crecimiento económico”. No obstante, está lejos de semejantes audacias. Tal como se deduce del enunciado del objetivo, antes citado, la denominación que mejor le cabe a este enfoque es “Desarrollo sostenible con equidad”

En la Introducción se lo hace explícito, sólo que en el lenguaje del “nuevo contrato”: “Este Plan modifica las visiones convencionales del desarrollo económico en dos sentidos. El primero, reconoce la importancia de los recursos naturales, y de su relación integral con la naturaleza; y, segundo, acepta que existe una relación armónica entre los sectores públicos, privados, los grupos étnicos y los sectores sociales y populares, así que los unos no desplazan a los otros”8.

A este lineamiento, en cierto modo “ambientalista”, se dedican las tres transformaciones restantes que es donde podemos ubicar la estrategia. En efecto, es de público conocimiento el énfasis que le da el Presidente Petro al abandono del uso de los combustibles fósiles y a una indispensable transición energética, colocando la cuestión de la crisis climática en el centro del nuevo papel de Colombia en el mundo como “potencia de la vida”. Hasta ahí, sin embargo, es una declaración universal de principios; en un Plan es obligatorio establecer el camino que se pretende recorrer, bajo el supuesto, claro está, que desde el Estado es posible marcar el rumbo, aceptando de todas maneras las restricciones y condicionamientos que impone el capitalismo.

Es lo que se propone desde dos ángulos: de un lado, el ordenamiento territorial que implica convergencia regional y de otro, la transformación productiva. Son evidentemente complementarios pero aquí, además, se concibe el primero como determinante. En Colombia, por cierto, el ordenamiento territorial tiene que ver con todos los asuntos más delicados y urgentes de nuestra época, desde el narcotráfico y la paz, la necesaria descarbonización de la economía, hasta la seguridad y soberanía alimentarias. Tiene además un horizonte de futuro pues lleva a replantear nuestro sistema de ciudades y más que eso la propia relación campo ciudad del capitalismo. El enfoque está, pues, guiado por un principio de espacialidad.

De las luces a las sombras

Sin duda es mucho lo que se debe considerar y analizar en una prolija exposición como es la que trae el texto, cosa que resulta imposible en este artículo. No obstante, para motivar futuras discusiones, podemos señalar dos aspectos controversiales. El primero se refiere a la definición misma de “ordenamiento territorial”; el segundo a las condiciones de posibilidad de un cambio.

Es claro que la cuestión del ordenamiento territorial se ha colocado en el centro de las preocupaciones y proyectos en todo el mundo pero sobre todo en Latinoamérica. Esto se debe parcialmente a la revolución teórica ocurrida desde el último cuarto del siglo pasado en el campo disciplinar de la geografía; revolución presionada simultáneamente por las exigencias de la nueva división internacional del trabajo en el marco de la globalización, en contraste con la inocultable crisis ambiental que tales exigencias trajeron consigo. La geografía crítica, en una parte importante bajo inspiración marxista, nos ha ofrecido teóricos e investigadores notables como D. Harvey.

Pero son los movimientos sociales, algunas veces llamados “socioambientales” o identificados como “étnicos”, los que, en resistencia frente a grandes proyectos petroleros, mineros, hidroeléctricos o de infraestructura vial, han obligado a retomar la cuestión del territorio. La antigua cuestión agraria, centrada en la tierra como medio de producción cedió su lugar a la valoración (y disputa) del territorio, entendido, en el mismo sentido de la geografía crítica, como espacio no sólo habitado sino construido y apropiado culturalmente por comunidades definidas.

En el plan se plantea directamente como objetivo: Ordenamiento del territorio alrededor del agua. A primera vista no hay novedad, desde tiempos inmemoriales las comunidades humanas se han asentado en las orillas de los ríos. Como todos sabemos, el agua es la vida. Lo que está en juego aquí es por lo tanto el manejo, lo que llaman la “gobernanza” del agua; problemática que ha resultado precisamente del colosal deterioro producido por la estructura depredadora del capitalismo. Como quien dice se trata de una transformación de las condiciones actuales.

La cuestión está en que el ordenamiento territorial es de naturaleza fáctica, es una situación concreta en un momento dado. Estamos hablando de localización de las actividades económicas y asentamientos poblacionales en un espacio determinado, lo cual supone una relación específica con el mismo y desde luego con los llamados recursos naturales. Un ordenamiento que cambia en el tiempo en mayor o menor grado; más exactamente, de un resultado histórico9. En consecuencia, cada vez que nos planteamos la cuestión, debemos hablar es de reordenamiento.

Si por algo hemos planteado en Colombia, entre otras cosas como conflicto social y político, el problema del territorio, es por el colosal reordenamiento producido desde finales del siglo pasado con la consolidación del modelo extractivista. Cabe subrayar, por cierto, que en el segundo Plan de Santos (2014-2018), después del primero de las “locomotoras”, el eje principal fue el reforzamiento institucional del reordenamiento en curso, precisado después (lo que es más grave) en nombre de la implementación del Acuerdo de Paz.

Lo anterior nos lleva al segundo aspecto que queríamos señalar. Tiene que ver, para empezar, con el equívoco que resulta de identificar el ordenamiento territorial con el manejo del mismo o lo que es más exacto con la institucionalidad que lo acompaña. En muchos de los estudios y de las leyes el tema es en realidad la organización territorial del Estado-nacional, departamental municipal, resguardos o entidades territoriales indígenas, competencias funcionales, presupuestos, concurrencia, Sistema General de Participación etcétera. Precisamente, como parte de lo ordenado por la Constitución del 91, se habló durante mucho tiempo, para sólo concretarse hace unos pocos años, de la “Ley de ordenamiento territorial”. Esta aproximación tiene mucha fuerza de convicción pues toca con los intereses sociales y políticos creados que se expresan a nombre de las diferentes entidades territoriales, incluidas las indígenas, afros y hasta campesinas (¿soberanías?)

En el Plan se mantiene el equívoco. Incluso, luego de diagnosticar los enormes problemas existentes destaca como propósito fundamental “armonizar la institucionalidad del ordenamiento territorial y simplificar los instrumentos que la acompañan”. La pregunta es entonces: ¿qué tan poderosa es una reforma institucional para producir el reordenamiento territorial que se desea?

Por lo pronto esa parece ser la certidumbre de quienes se expresaron a través del Consejo Nacional de Planeación:

“El CNP resalta, en tercer lugar, la integración regional que se propone de forma transversal en el nuevo Plan de Desarrollo. Valoramos que las cinco transformaciones consideren el papel que tienen los territorios del país; que con ello se busque superar el centralismo económico y político y se les permita a las regiones consolidar capacidades transformativas y de aporte al desarrollo del conjunto de la nación. Consideramos positivo que tal propósito integrador considere la articulación de la institucionalidad estatal en lo local, regional y nacional para promover y fortalecer la estructura productiva de la nación con énfasis en lo local; que esta centralidad de los territorios facilite el establecimiento de mecanismos para solucionar decididamente temas estructurales como el acceso, tenencia, permanencia y uso de la tierra a través, por ejemplo, de la consolidación del catastro multipropósito; que sean considerados los bienes regionales de la Colombia biodiversa y el papel que tienen los territorios en su conservación; consideramos positivo que en este enfoque territorial tenga en cuenta los procesos de reconciliación como un elemento crucial para el logro de la paz en el país. El reto se centra en articular la sociedad civil y el Estado, con mecanismos claros de participación en la toma de decisiones de programas, metas y presupuestos para el logro del desarrollo y de la paz total”10.

Todo lo cual no evitó que al mismo tiempo se expresaran en extenso y en detalle las enormes dificultades existentes para lograr estos cometidos; dificultades que, según ellos, sólo se podían resolver con gasto público, con inversiones provenientes del Estado Nacional.

Una mirada más cuidadosa nos lleva a una conclusión completamente diferente, que sintetiza la crítica más de fondo que se puede hacer a este Plan de Desarrollo del Gobierno del Cambio. Estando de acuerdo en la escogencia del eje central, difícilmente se puede hablar de una estrategia. En realidad cualquier ordenamiento territorial, mucho más cuando es evidente su carácter nocivo, desde todo punto de vista –y este es el caso colombiano– siendo un resultado histórico, produce unos beneficiarios, crea intereses, engendra sus propios defensores. Es un ordenamiento subjetivo; se trata, más exactamente, de relaciones de poder.

En consecuencia, un reordenamiento sólo puede lograrse enfrentando estos sujetos que son no sólo sociales y económicos sino también políticos (muchas veces asociados al clientelismo y la corrupción), es decir, cambiando las relaciones de poder en lo local y lo regional aunque también en su representación nacional. No es posible ignorar la realidad de los antagonismos. Y esta palmaria aunque simple constatación pone en duda no sólo el ingenuo llamado a la reconciliación del discurso que se acaba de leer, sino el punto de partida filosófico del Plan, esto es, la premisa mayor, o gran supuesto, que termina siendo la condición del cambio: el “nuevo contrato social”.

1 Presidencia de la República “La Revolución Pacífica. Pdes, 1990-1994” Introducción. Bogotá, 1991 p. 20.

2 Obsérvese que al momento de preparar este Plan ya el Gobierno se había adelantado por vía legislativa a hacer las reformas, lo cual se celebra en el texto. Principalmente la Apertura, la flexibilización laboral y las garantías en el mercado de capitales. Ibídem. pp. 63-79.

3 Ibídem. p. 13.

4 Ibídem., p. 17. Tan sólo cinco años después de sus experimentos, en 1999, estos “revolucionarios” tuvieron oportunidad de ver, una pasmosa crisis, la peor recesión que sufría el país desde finales de los años veinte.

5 En este artículo nos referiremos exclusivamente al texto “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” el cual expone la sustentación teórica que es lo que nos interesa. Como se sabe, al Congreso se presenta un proyecto de Ley de expedición que, junto con el texto, incluye el Plan de Inversiones y un extenso articulado con propuestas legislativas que es, por supuesto, lo que más atrae la atención de los congresistas.

6 DNP, “Colombia: Potencia Mundial de la Vida”. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Bogotá, febrero de 2023. Introducción, Pág. 21

7 El gobierno introdujo aquí una novedad en materia de participación, complementando el Consejo Nacional de Planeación con una serie de “Diálogos Regionales” en los cuales se escucharon las demandas de numerosos sectores de la población.

8 DNP, Ibídem. p. 25.

9 En Colombia existe una abundante literatura al respecto, desde el clásico estudio de J. Parsons sobre la colonización antioqueña o los estudios posteriores de López Toro, y las brillantes intuiciones de Nieto Arteta, pasando por las singulares investigaciones de Fals Borda, hasta la explosión de ensayos y libros de los años ochenta, por ejemplo de Jaramillo, de Cuervo o de Alfonso, paralelos a los intentos de descentralización.

10 Consejo Nacional de Planeación,CONCEPTO SOBRE LAS BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-2026, Bogotá, enero de 2013. El anexo y todos los insumos recibidos se encuentran en el siguiente enlace: https://drive.google.com/drive/folders/1vy_-x8k4HWIo9hCSNyO2QysmLSfbxikP?usp=sharing

Tomado de: https://www.desdeabajo.info/ediciones/edicion-n301/item/existe-una-estrategia.html