PND: Pacto contra el Estado Social de Derecho.

Linea Territorio y despojo

Por: Docentes Investigaodores Universidad Nacional *

El Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. En primer lugar, en este se evidencia una desconexión entre las bases del Plan como discurso y el proyecto de ley que transforma al Estado, además, presentado con proyecciones infladas y desfinanciado. Sin embargo, es fácil leer la intención del presidente Duque, su gabinete y las bancadas de gobierno.

 

 

pnd pacto

El Plan, en realidad, es un pacto -no con la población colombiana- sino con la clase dirigente tradicional, para continuar reduciendo la función social del Estado. Se pretende seguir canalizando riqueza desde la población y las regiones hacia una bolsa común dirigida por el ministerio de Hacienda. La lógica consiste en que el Gobierno Nacional obtenga los recursos necesarios para garantizar la realización de específicos negocios particulares, principalmente en las áreas de minería, agroindustria, infraestructura e intermediación financiera, entre otros.

 

 

 

Aunque el nombre del Plan es un “pacto por la equidad”, no hay un cambio en la orientación económica, social y en la oferta productiva del país. Por el contrario, las estimaciones oficiales son que la minería, el choque petrolero y las regalías serán los que aportarán el mayor crecimiento adicional esperado en los próximos cuatro años. Es decir, es una apuesta por exactamente lo mismo que ya fracasó, con la ilusión de que ahora sí va a funcionar.

De lo que se trata es de atraer más inversión extranjera dirigida a la explotación de recursos naturales y de la mayor concentración de la tierra, para lo cual se crean beneficios adicionales para este tipo de inversión, a la vez que se desconoce por completo la importancia de la economía campesina para la estabilidad social y económica del país.

En este sentido, el Plan se orienta hacia un ordenamiento del territorio por la vía del mercado, trasladando más responsabilidades a las regiones con menos recursos, orientando la producción hacia la exportación, sin estimular la integración regional y erosionando el mercado Interno. También, lesionando el piso de protección social, desconociendo los compromisos con la paz y usando el lenguaje del emprendimiento para zafarse de la obligación que tiene el Estado con la creación de riqueza.

El Plan está lleno de micos que otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el Estado y eliminar la planeación del desarrollo en el largo plazo. Facilita las privatizaciones, no ataca en serio la corrupción y le apuesta al crecimiento sin considerar el ambiente natural y da vía libre a técnicas como el ‘fracking’. Finalmente, no hay recursos para cerrar las brechas de desigualdad territorial, de género, étnicas y de clase.

En este documento, se hace un esfuerzo por sintetizar el análisis sobre el Plan Nacional de Desarrollo desde diferentes miradas. Se analiza el modelo de producción de alimentos, el campesinado, la estabilidad macroeconómica del país, la producción, el empleo, la salud y la seguridad social, la gestión pública, la descentralización y la búsqueda de la paz, desde una mirada crítica a este modelo económico, social y político que profundizará los problemas del país.

 

  1. Finanzas Públicas y Macroeconomía

Daniel Libreros Caicedo y Diego Carrero Barón

 

  1. a) Un Plan de Desarrollo para profundizar el ajuste fiscal:

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, (PND) no solo continúa la senda del ajuste fiscal iniciada por los gobiernos anteriores en contravía a lo que la constitución proclama como Estado Social de Derecho, sino que además prioriza en la ejecución del gasto público el pago del endeudamiento con los acreedores cumpliendo con las normas que lo establecen (Marco Fiscal de Mediano Plazo, Superávit primario y Regla fiscal). Para cumplir con esta exigencia el PND plantea una estrategia que incluye la modernización de la DIAN, una asignación más eficiente y focalizada del- gasto público, de las regalías y austeridad en el gasto del gobierno nacional central.

Esta estrategia incluye el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente para que reforme a su antojo el conjunto de la administración pública y la derogatoria de leyes que puedan obstaculizar este propósito. En una palabra, la oficialización de una dictadura constitucional.

En lo atinente al ajuste programado para el lapso 2019-2022 en las instituciones Estatales lasmetas que presenta el PND son las siguientes:

  • Para el Sector Público Consolidado una reducción del gasto equivalente a 1,9% del PIB (del -2,1% en el 2019 al -0,2 % en el 2022, aproximadamente $18 billones).

La mayor responsabilidad en la consecución de este objetivo recaerá sobre el Sector Público No Financiero (SPNF) que deberá mermar su déficit en un monto similar 1,8% del PIB, (del 2,4% en 2019; al -0,6% en 2022) al que se le exige al SPC.

  • En lo que se refiere al Gobierno Nacional Central (GNC), el PND anuncia “un plan de optimización de los activos públicos a cargo del GNC que aportará recursos entre 2,0% y 1,8 % del PIB. Adiciona una política de racionalización del gasto corriente, “el cual permitirá un ahorro de 0,6 % del PIB.”, (aproximadamente $6 billones).

Llama la atención en este punto el recorte propuesto para los gastos de funcionamiento que anuncia una política laboral regresiva para los trabajadores del Estado y una aplicación selectiva de los subsidios que desfavorece a las poblaciones más  vulnerables.

En el aparte pertinente establece “Así mismo, la senda de gastos de funcionamiento supone que los salarios públicos serán ajustados de acuerdo con la inflación; no se consideran ampliaciones de plantas de personal; no se prevé la creación de nuevas entidades o agencias que impliquen aumento de los gastos de funcionamiento y, finalmente, se contemplan medidas para promover una mejor focalización de los subsidios públicos…”

Este recorte del gasto público obligatorio en el diseño de los presupuestos anuales se encuentra lejano a resolver el problema estructural del endeudamiento público. La caída de los precios internacionales del petróleo en el lapso 2013-2017 dejó una brecha fiscal irrecuperable.

En el proyecto inicial de presupuesto presentado para el 2019 el monto de la deuda aumentaba en $18 billones aproximados (de $47,9 a $ 66,4 billones) lo que obligó al actual Ministro de Hacienda a reprogramar el pago de $14 billones. Como si fuera poco, una parte importante de las emisiones de deuda vencerán en el corto plazo. El monto total de la deuda pública ya asciende al 45% del PIB.

Este problema se agrava a causa de las reformas tributarias regresivas que han sido implementadas en las últimas décadas oficializando exenciones fiscales al gran capital. Hacia finales del 2017 la propia DIAN reconoció que el monto de estas exenciones ascendía a $60 billones al año. La ley de Financiamiento aprobada en diciembre pasado estableció exenciones adicionales (eliminación del IVA a los bienes de capital, reducción del impuesto a la renta y supresión de la renta presuntiva) las cuales ascienden a $9 billones.

El PND no es ajeno a esa tradición; en el aparte pertinente anuncia una nueva reforma tributaria justificada en los argumentos convencionales, “Para garantizar la sostenibilidad fiscal de mediano plazo e impulsar el crecimiento económico, el Gobierno promoverá una nueva reforma tributaria para reducir la carga impositiva de las empresas so pretexto de incentivar la inversión, el empleo y la competitividad empresarial, a través de una estructura tributaria más simple y amigable con la inversión…”.

El PND propone igualmente completar recursos fiscales mediante “procesos de enajenación y democratización de la participación accionaria de la Nación”, lo que significa una nueva fase de privatizaciones que ya comenzó a implementarse con el anuncio de la venta parcial de acciones de ECOPETROL.

  1. b) Un diagnóstico falso para justificar el extractivismo:

Una de las expresiones de la crisis de capitalismo periférico es en el déficit recurrente en el sector externo. La caída de los precios internacionales del petróleo durante los últimos años aumentó el déficit en cuenta corriente del país el cual pasó de -US$10.296 millones en 2017 a -US$12.661 millones en 2018, y llegará a finales de este año a 3,9% del PIB, un déficit que presenta dificultades de financiamiento en el mediano plazo.

El PND al reconocer esta realidad apuesta por un incremento de las entradas netas de inversión extranjera directa, las cuales, anualmente “oscilarían entre US$ 10.500 y US 13.000 millones…”, para compensar este déficit el sector de hidrocarburos y minería, como ya es recurrente, sería el de mayor participación, lo que explica el interés gubernamental por implementar la explotación no convencional de petróleo y por desconocer las consultas previas y

las consultas populares en los territorios.

Pero esta apuesta parte de supuestos falsos. La Inversión directa cayó en 14,1% durante el año pasado (llegó a US$8.679,2 millones mientras que en el 2017 había alcanzado US$10.109 millones).

Los egresos por renta de factores (remisión de utilidades y ganancias de portafolio) ascendieron a US$11.441 millones en el 2018, evidenciando que el monto de las salidas de capital al exterior fue mayor al de los ingresos, lo que significa un decrecimiento del Producto Nacional Bruto. Llama la atención el desplome que en el 2018 experimentaron las inversiones de portafolio las cuales cayeron en un 53,4%, confirmando la volatilidad que existe en la región y la tendencia a la fuga de capitales.

Esto explica el por qué el directorio ejecutivo del FMI prolongó desde mediados del año pasado y por un monto de USD$ 11.400 millones la línea de crédito flexible que mantiene con el país y el por qué el Banco de la República ha renovado las subastas para comprar divisas.

El decrecimiento de las inversiones externas durante el 2018 fue compensado en parte con las remesas que se ubicaron en US$6.300, cifra distante a la disminución de los migrantes colombianos y a sus posibilidades de ingresos al punto de que para obtenerla “se requeriría que sus salarios en el exterior se hubieran incrementado a la exagerada tasa de 10%.”, cálculo presentado recientemente por Sergio Clavijo, director de publicaciones de ANIF.

Cita igualmente un estudio sobre el tema realizado por el Pew Research Center, centro de investigaciones con sede en Washington en la que se afirma que “si bien los salarios de los latinos han subido más rápidamente que los del promedio en Estados Unidos (+5% vs. +3%), este incremento está lejos de poder explicar el

supuesto auge de las remesas hacia Colombia…”.

Debe concluirse que estamos en presencia de lavado de activos utilizando los giros de las remesas.

Algo similar puede anotarse para el caso del turismo. El mismo Clavijo añade al respecto, “Anif ha venido llamando la atención sobre el hecho de que el gasto per cápita que los turistas hacen en Colombia (US$1.450) superaría al que hacen los visitantes en Francia o España (US$600 y US$800, respectivamente).”

En lo atinente a las posibilidades exportadoras (las exportaciones decrecieron en el 2018 de -US$4.571millones a -US$5.316 millones) y que en la actualidad representan una cantidad igual a la de hace 10 años, tampoco estamos presenciando un contexto favorable.

La contracción del comercio internacional es indiscutible.

El precio internacional del petróleo, producto decisivo en la canasta exportadora, sigue consultando la reducción de las importaciones norteamericanas y el desinfle de la burbuja especulativa que hasta hace cuatro años transitó en los mercados de capitales. Es difícil que mantenga el promedio de USD$70 barril que plantea el PND.

Dado que los supuestos sobre la reducción del déficit externo no van a cumplirse el resultado será el de aumento del endeudamiento general del país continuando con la espiral de transferencia de riqueza al exterior, la contracción aún mayor de los salarios y el empobrecimiento de un número cada vez mayor de colombianos.

Para quienes redactaron el PND el escenario de precios e inversiones externas que imaginan posibilitarán un aumento en el ahorro interno incentivado por “el acceso a productos financieros mediante las tecnologías de la información” que a manera de un círculo virtuoso posibilitará un crecimiento de la inversión endógena.

Este propósito inversionista ignora las limitaciones actuales a la misma. La reprimarización de la economía terminó por establecer una brecha en la productividad del trabajo frente a los países centrales superior a la de hace 25 años.

El rentismo extractivista y la especulación financiera expresan a la manera de contrapartida esta realidad.

El supuesto incremento de la inversión deberá correr mayoritariamente por cuenta de la inversión privada. Esto por cuanto el PND incluye otra línea transversal de carácter ideológico conforme a la cual el Estado no debe obstaculizar el desarrollo virtuoso del mercado.

 

  1. Plan Plurianual de Inversiones (PPI) del PND 2018-2022

Por: Jorge Espitia

El Plan Nacional de Desarrollo tiene dos componentes:

Las Bases del Plan y el PPI. En las Bases está el marco conceptual y político de la Administración; mientras en el PPI se definen los recursos, que van a orientar el Presupuesto General de la Nación (PGN) para los años fiscales 2019, 2020, 2021 y 2022.

Para muchos analistas de la Hacienda Pública colombiana, el PPI es el componente más importante del PND, pues allí se definen los recursos a ejecutar por parte del Gobierno nacional en las próximas vigencias fiscales.

Sin embargo, las Administraciones han buscado por este medio realizar cambios normativos de diversa índole: reformas al Sistema General de Participaciones -SGP; al Sistema General de Regalías -SGR; al Sistema de Pensiones; a la estructura de Estado; a los impuestos nacionales (creando exenciones fiscales) y territoriales; entre otros.

Aquí se procura presentar cierto detalle del PPI, buscando mostrar el divorcio existente con las Bases del PND.

El PND asciende a $1.096 billones de pesos distribuidos entre el año 2019 y el 2022. Las principales fuentes de financiación, a primera vista corresponden al sector privado (33%) y al PGN (32%).

Sin embargo, esto tiene sus matices. Al organizar las fuentes del SGP (15%), del SGR (3%) y de los recursos propios de las Entidades Territoriales (11%) en un sólo rubro, la agregación asciende a cerca del 30% del PND. Es decir, de $100 que se definen en el PND $30 corresponden a las Entidades Territoriales. El PND lo financia en una buena medida las regiones y no existe en las Bases ni en el articulado, un claro sistema de corresponsabilidad que soporte tal situación, todo lo contrario, parece obedecer a la concepción centralista del Gobierno nacional.

Se le asignan recursos a las Entidades Territoriales, pero el Gobierno nacional busca los mecanismos normativos mediante los cuales co-administrarlos a efecto de lograr cierta “complementariedad” y “concurrencia” con las regiones.

En este aspecto, resulta importante observar los cambios propuestos en el Proyecto de Ley del PND en los artículos 27 y 28, respecto a los recursos del Sistema General de Regalías.

El Pacto que más recursos tiene es el de Equidad (46%), y las fuentes de financiamiento que lo apalanca corresponde al SGP (29,4%), el Sector Privado (29,4%), el PGN (28,1%) y las Entidades Territoriales (10,9%).

La dinámica esperada de los recursos del SGP entre el 2019 y el 2022, permite concluir que en este ítem no hay un esfuerzo fiscal adicional, es decir, se mantiene la inercia definida en los Artículos 356 y 357 de la Carta Política.

Así mismo, en el Pacto por la Equidad aparecen los recursos de las pensiones ($30 billones en el PGN de 2019), excepto las de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional las cuales se incluyen en el Pacto por la legalidad ($2 billones en el PGN de 2019). Otra de las inflexibilidades que aparecen en el PPI. 

De igual manera, los recursos del SGP apalancan múltiples actividades o programas, entre ellos: Capacidades de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares en seguridad pública, seguridad ciudadana y defensa del territorio nacional; Sistema Penitenciario y Carcelario en el marco de los derechos humanos; Infraestructura productiva y comercialización; Formalización para el trabajo.

Con esto se desvirtúa el Espíritu del Constituyente: la provisión de servicios públicos esenciales como son la educación preescolar, primaria, secundaria, salud, agua potable y saneamiento básico.

Pacto por la legalidad

El otro Pacto en importancia, es el “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”. En los programas se detalla la

dinámica del gasto militar (Fuerzas Militares y Policía Nacional) en los próximos 4 años.

La principal fuente de apalancamiento de este Pacto corresponde a los recursos del PGN

(96%), concentrados en la línea de “Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana3” (52%); e, “Imperio de la ley y convivencia: justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos” (40%).

Para el año fiscal 2019, el PGN para las Fuerzas Militares (incluida la Policía Nacional) y la Rama Judicial asciende a $30 billones.

La inercia presupuestal nuevamente hace su presencia, advirtiendo, entre otras, la profundización de una política de seguridad ciudadana basada en la red ciudadana de informantes como en la lucha contra las drogas, la cual representa el 67% de la línea “Imperio de la ley y convivencia: justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”.

¿Un plan de desarrollo que recae en los privados?

Es importante destacar que las metas del Plan de Desarrollo para el periodo 2018 – 2022 están definidas sobre la base de los recursos disponibles, tanto del GNC como del sector privado (Pág. 1068).

Los recursos del sector privado corresponden al 33,2% del PPI ($363 billones). Entre los proyectos y programas de inversión en los que aparece el sector privado destacan los sectores

de educación, minería, vivienda, y salud.

De igual manera, también destaca el rubro de “consistencia macroeconómica” (32%)5, que corresponde al efecto multiplicador de las inversiones complementarias realizadas por el Gobierno nacional, los “estímulos a la inversión” vía beneficios fiscales (exenciones tributarias, reducción de la tarifa del impuesto de renta, entre otros) así como la reducción del IVA a los bienes de capital fiscales. Esperemos que esto no sea un simple deseo como una creación contable; pues el PND, no sólo presenta una sobre estimación en las metas de crecimiento sino aumentos de los ingresos fiscales del Gobierno nacional muy por encima de los incrementos esperados para la economía. 

Tal situación da como resultado, una elasticidad de los ingresos tributarios superior a dos (2)7, lo cual no es usual en la historia de la hacienda pública en Colombia. Si se calcula la elasticidad de estos, con base en los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la elasticidad promedio fue de 1,02 con una desviación estándar de 0,052 para el periodo 1994 – 2017.

por año. Cabe señalar, que el modelo de equilibrio general utilizado para el análisis de consistencia económica por el DNP corresponde al mismo con el cual se elaboró el PND de la administración Santos. … la reducción de la carga tributaria para las empresas, será la base para el emprendimiento de los próximos años, para la creación de nuevas fuentes de generación de riqueza y para el aprovechamiento de nuestro potencial productivo” (PND, Pág. 1076). La elasticidad es el resultado de la relación de dos tasas de crecimiento, en este caso, el crecimiento de los ingresos fiscales y el crecimiento de la economía. En otras palabras, señala cual va a ser el crecimiento de los ingresos fiscales dado el crecimiento económico.

Este hecho permite afirmar que el PND 2018- 2022 se encuentra desfinanciado por el lado del PGN, variable que supuestamente se encuentra en la órbita de quien presenta el Proyecto de Ley ante el Congreso de la República. Por tal razón, son varias las políticas que no sólo muestran cierta inercia presupuestal, y otras que se encuentran completamente desfinanciadas, como es el caso de la ley de víctimas y restitución de tierras en los componentes de vivienda e indemnización administrativa; y, las políticas de desarrollo rural integral impulsadas por la Misión para la Transformación del Campo y aceptadas en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera.

En el caso de la indemnización administrativa para la población víctimas del conflicto armado, la deuda asciende a $30 billones y en el PGN 2019 la apropiación vigente asciende a $582 mil millones. A este ritmo el Gobierno nacional les cumplirá a las víctimas en 50 años. El PND mantiene tal desfinanciación. Algo análogo sucede con la reforma rural integral. La Misión Rural recomienda que se realicen inversiones adicionales anuales en diferentes áreas de intervención cercanas a $9,3 billones. Si se acepta que buena parte de esas intervenciones se corresponden con las del PMI, la conclusión es que las asignaciones que aparecen en el PGN de 2019 como en el PND, son insuficientes para cumplir con este compromiso.

El Gobierno nacional tiene una política minera- energética en el PND, pero no una política de desarrollo rural. El PPI estima realizar inversiones en el sector rural por cerca de $5 billones por año, de los cuales el 34% corresponde a recursos del PGN, 44% al sector privado, el 6% al SGP, el 7% a regalías y el 9% a las entidades territoriales. Las metas financieras del PGN guardan relación con su pasado y, están lejos de las planteadas por la Misión como nuevas inversiones. Adicional a lo anterior, una política agropecuaria en un marco de distribución de la tierra como el que destaca en Colombia a nivel nacional (Coeficiente de Gini de 0,829), que no contemple una política redistributiva, y considere que la complementariedad de sus inversiones sólo se realizará, si y sólo si, se traducen en “una transformación productiva para el desarrollo de una agroindustria de talla internacional” (Pág. 103). 

Lo anterior conlleva a señalar que la política del PND en ésta área favorece a los intereses de los agentes del statu quo. Finalmente, cabe señalar que el Artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, obliga al gobierno nacional a presentar un Plan de Inversiones para la Paz: “el gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el plan plurianual de inversiones del plan nacional de desarrollo, un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado. Estos recursos serán adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades territoriales”. 

El actual PND que el ejecutivo presentó al Congreso de la República adolece de tal Plan Plurianual de Inversiones para la Paz. Si bien hay un esbozo general y agregado del mismo, en las Bases (Págs. 1131 a 1136) en el proyecto de Ley no aparece, no se visibiliza, con lo cual se incumple el mandato constitucional de que el mismo este incluido en PPI del PND y que su apalancamiento corresponda a recursos adicionales y no simplemente a la inercia presupuestal.

En suma…

No hay un esfuerzo fiscal adicional para la puesta en marcha del PND y si mucha contabilidad creativa. Prima la inercia presupuestal en el PPI. Se observa la fragilidad financiera del PND al focalizarse en las fuentes de financiamiento de las Entidades Territoriales y del sector privado, además de la sobre estimación de los recursos fiscales del PGN. Para el primero, no existe un pacto sobre un sistema de corresponsabilidad fuerte y transparente, mientras que para el segundo hay complementariedad, aumento de las exenciones fiscales, reducción de la tarifa del impuesto de renta (Ley de Financiamiento), entre otros. 

El PND se encuentra muy lejos de ser un plan de gobierno de mediano y largo plazo, y cuanto más profunda es la restricción fiscal más creativa es la contabilidad presupuestal, de ahí la incoherencia que existe entre el discurso político que aparecen en las Bases y el PPI donde aparecen los recursos. En el detalle micro presupuestal, se encuentra la realidad financiera del Plan.

Finalmente, señalar que el PND viola el mandato constitucional del Acto Legislativo 01 de 2016, pues en el PPI no se hace visible el PPI para la Paz y mucho menos la Reforma Rural Integral, en especial el tema de la redistribución de la tierra.

En otras palabras, el PND y PPI son inconstitucionales 

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Realización y colaboración:

Universidad Nacional de Colombia

Centro de Estudios del Trabajo – Cedetrabajo

Comisión Colombiana de Juristas – CCJ

Centro de pensamiento de política fiscal

Doctorado interfacultades en salud pública

Observatorio de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional

Doctorado en ciencias económicas

Centro de pensamiento medicamentos, información y poder

Grupo de Estudios Fiscales y Equidad – GEFE

Centro de estudios territorio y ciudad

Grupo de investigación en contabilidad, organizaciones y medio ambiente

Escuela de estudios de género

Laboratorio espacio, economía y poder

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